“编制周转池”政策解读

在当前严格控制编制总量的背景下，如何满足公益事业发展的刚性需求，一直是我市机构编制部门面临的一道难题。今年，在全省探索首创事业编制周转池制度之后，蚌埠学院成为全省首批试点编制周转池制度的高校，我市也逐渐明晰了一条公益事业单位特别是公立医院人事编制的解题思路：市属5所公立医院首批试水编制周转池改革试点，试图打破卫生系统“无编可用”与“有编不用”的结构性缺编矛盾。
    什么是编制周转池？它将如何具体运作？当前我市公益性事业单位的编制情况究竟怎样？编制周转池的出现，会如何疏解这一问题？如何在动态管理中保障周转池中的编制“效益最大化”？
　　 ●开展编制周转池制度试点工作，是编制管理的重大创新，是

推进共享发展的实际行动。
　　 ●将符合规定的人事代理人员择优纳入周转池编制管理，将逐步改变我市公立医院长期存在的空编不能使用、优秀人才不能入编的局面。
　　 ●编制周转池是我省事业单位编制管理的一次大胆创新，更为高校人才工作提供了一个实现跨越式发展的难得机遇，可以看作是人才工作破题的重要举措之一。
　　 ●编制和人才问题历来是制约高校自身发展的关键问题，建立高校编制周转池制度后，高校后勤和教辅岗位将逐步退出编制管理。
　　 ●编制是重要的执政资源和发展要素，编制周转池可有效破解财政供养人员只减不增的“硬规”与重要公共服务编制资源保障“刚需”的矛盾。
　　 ●通过从社会化用人的控制“员额池”到编制“周转池”、再到单位自有编制的“自建池”的单向流动，发挥编制的正激励作用。
　　 李云长 市机构编制委员会办公室副主任
　　 刘雪洁 市卫生和计划生育委员会主任

郭有强 蚌埠学院副院长、教授

编制周转池，来了！

    借鉴银行业“金融存贷”原理，在不调整编制数的情况下，通过统筹闲置空编，实现空编资源“二次配置、一次使用”
　　 主持人：对很多人来说，“编制周转池”是一个新事物、新概念，这个以事业编制单位为服务对象的“编制周转池”制度的提出，是想解决什么样的现实问题？
　　 李云长：确切地说，编制周转池是现实问题倒逼出来的对传统编制管理制度的一种改革和一种探索。这个概念从省级层面提出来，也是基于全省各地普遍存在着“无编可用”与“有编不用”的机构编制管理困扰。
　　 去年，省编办借鉴银行“金融存贷”的原理，从全省存量事业编制资源内调剂部分编制，集中起来建立“周转池”(相当于存款)，用来向急需行业定向定量投放(相当于贷款)，并明确规定该“周转池”事业编制的服务对象是经济社会发展急需的公益事业，如高校和公立医院两类机构，主要用于高层次教学科研和医疗卫生专业技术人员。鉴于高校全部由省里统一统筹实施的客观现实，市级编制管理部门主要负责市级公立医院的编制周转池制度建设工作。今年初，我们积极争取并承接全省公立医院编制周转池改革试点，希望借此破解财政供养人员只减不增的“硬规”与重要公共服务编制资源保障“刚需”的矛盾。
　　 多年来，在国家提出的财政供养人员“严控总量，只减不增”的大背景下，各地事业编制均接受了一次自上而下的集体“瘦身”运动，但随着经济社会快速发展、人民群众公益服务需求的不断增长，教育、卫生等民生领域的人员编制难以满足实际需要的问题逐渐凸显。尽管在2012年前后，我市也尝试着开展编制备案制管理，希望通过身份管理向岗位管理的转变盘活用人制度，但在推行过程中并不顺利，效果也不太理想。说句实话，在欠发达的三四线城市，编制对于人才的吸引力还是有的。
     郭有强：省里提出周转池这个新概念，主要是为了统筹全省的存量编制资源，通过收集全省闲置编制，建立一个“编制池”，在“控制总量、盘活存量，人编捆绑、人走编收”编制管理新模式下，有效解决“有编不用”和“无编可用”的结构性缺编问题。去年，我省首先从高校试点探索建立高校编制周转池制度，提出让高校后勤和教辅岗位逐步退出编制管理，逐步扩大高校岗位设置自主权，同时创新人才评价机制，对各种类型的人才尤其是高层次人才分别突出学术评价、市场评价和社会评价。
　　 蚌埠学院是2007年3月经教育部批准设立的普通本科高校，升本以来，学校专业建设发展较快，学生招生规模逐年增加，现有学生近15000人。但受编制影响，教师混岗及缺编情况较为严重，教师数量增加也较慢，造成生师比过大；教师结构性矛盾明显，青年教师比重较大，部分专业特别是新办工科专业的教师资源缺口很大，教师学科专业分布不均的现象较为突出；高层次人才较缺乏，高水平创新团队数量也很少。作为全省首批试点编制周转池制度的6所高校之一，我们希望在一定程度上通过周转池缓解我校的岗位设置问题。目前，经省人社厅批复的周转池计划数已纳入学校岗位设置基数，同时我校利用周转池年度使用计划，加大了理工科高层次紧缺人才的引进力度，吸引了一批学术技术带头人、学术骨干以及优秀博士毕业生，使师资队伍结构有了一定改善，为进一步开展“以工为主”学科专业调整起到了基础促进作用。
　　 刘雪洁：编制周转池制度试点工作是安徽省在事业单位编制改革方面的突破创新，得到了国家、省委省政府的高度重视，主要是按照严控总量、盘活存量、优化结构、提高编制使用效率的要求，以编制管理大数据平台为支撑，打破行政区域、部门(行业)间编制壁垒，统筹全省存量编制管理与使用，探索建立“动态调整、周转使用”的事业编制周转池制度。
　　 目前，我市市属7家公立医院在编人员2150人，其中专业技术人员1663人；人事代理人员2380人，其中专业技术人员2312人。自2002年我市公立医院用人制度改革以来，除引进的高层次人才(副高以上职称或硕士以上学历)给予事业单位编制以外，市属公立医院新进工作人员全部实行面向社会统一公开招聘，并实行人事代理制度，造成了现在人事代理人员数超过在编人员数量。
　　 当前，在医疗卫生领域探索试点编制周转池，主要是着眼公立医院编制总量不足、结构不优等问题，通过聚合分散闲置的存量编制资源，破解编制只减不增与事业发展刚性需求之间的矛盾，形成全省一体、余缺调剂的公立医院编制管理新机制，实行编制保障和社会化用人相结合的人员编制制度，推动公立医院形成人才标准科学、人员结构优化、队伍梯次合理、激励作用明显的人才管理机制，充分调动医务人员积极性，为患者提供安全、有效、方便、价廉的医疗服务。
　　　　编制周转，怎么操作？
　　 从破除编制资源“部门化”入手，借鉴“共享经济”的理念，实现编制资源“共享共用”
　　 主持人：编制周转池，听起来像是一次对闲置编制的整合与再投放。在我市，这项工作启动以来已经开展了哪些前期工作？在工作开展过程中遇到过困惑吗？编制周转池究竟是怎样具体操作的？
　　 李云长：目前，省编办已经批复同意我市周转池编制方案，其中市级公立医院新增周转编制1311名，县级公立医院新增周转编制869名。已实施周转池试点的医院床位比与编制比最高达到1：1.05，平均达到1：0.8以上，为试点医院引进高层次人才提供了充分的编制保障。
　　 开展编制周转池试点工作，我们的总体思路是，从破除编制资源“部门化”入手，借鉴“共享经济”的理念，实现编制资源“共享共用”。对医院而言，就是“不求所有、但为所用”，实现编制使用效益最大化。在制度设计上，我们将通过编制所有权与使用权的分离，使各医院在编制“所有权”不调整的前提下，将省里下拨的周转池编制集中起来进行二次投放，发挥现有存量编制的使用效益。
　　 鉴于我们的周转池编制全部由省统一核定，单列管理，纳入公立医院岗位设置基数但不计入各地编制总量，我们在试点的公立医院就按照新增床位与编制比来确定周转池编制数，并按照现有床位与人员比确定公立医院社会化用人控制额度，以保障公立医院医药卫生专业技术关键岗位人才需要。而使用周转池编制的人员，均为医院正式在编人员，纳入实名制管理。
　　 与编制周转池相伴相生的，还有依托公立医院现有编制建立的“自建池”和社会化用人的控制员额池，通过人员从员额池到周转池、再到自建池的单向流动，发挥编制对人才的引领作用。为此我们规定，凡是通过公开招聘的现有社会化用人(人事代理人员)，都可由医院按照相关规定和标准择优纳入周转池编制管理。
　　 刘雪洁：根据省编办的工作部署，在市编办的指导下，我委组织市属7家公立医院制定了各单位编制周转池制度试点工作实施方案，目前省编办已批复同意市一院、市三院、市四院、市五院、市中医医院5家医院开展公立医院编制周转池试点工作。上述5家医疗机构已按照工作要求完成社会化用人实名制登记管理工作，并制定周转池编制使用计划及方案。
　　 说到运作，因为周转池是根据公立医院人才队伍和服务能力建设需要，在全省存量事业编制总量内调剂一定规模事业编制，而建立起来的供公立医院周转使用的编制池，重点用于保障医药卫生骨干专业技术人员，它的具体实施标准将依据公立医院层级、资质、所在区域经济社会发展水平以及人才队伍建设情况，按照“一院一策”原则，把符合规定的人事代理人员择优纳入周转池编制管理，以此逐步改变我市公立医院长期存在的空编不能使用、优秀人才不能入编的局面。
　　 郭有强：我们在成为全省编制周转池制度首批试点的高校之后，第一时间结合学校实际情况制定了《蚌埠学院编制周转池制度试点工作实施方案》，明确了指导思想、引进人才的标准及条件、周转池规模、周转池编制使用与管理等问题。省编办在批复认可了我们的实施方案后，最终确定我校编制周转池事业编制数203个。我们根据自身办学定位，结合学校十三五教育事业发展规划、学校教师队伍建设规划和学科专业建设实际需要，制定完成了2017-2019年度高层次人才引进计划，并将任务分解到各有关二级学院。同时，我们充分利用编制周转池政策，从优化教师队伍结构、吸引国内外高层次人才的目的出发，重新对高层次人才引进办法进行了修订。截至目前，我校2017年已招聘各类高层次人才及特需人才共计22人，其中教授博士1人、副教授博士2人、境内博士14人、海外博士2人。
　　 在工作开展过程中，我们也有自己的困惑，毕竟我校办学时间短、整体实力不够强，重点学科、实验室、团队等优质平台匮乏，并且学校处于欠发达地区，优惠政策、福利待遇等没有比较优势，对各类高层次、高水平人才，尤其是对有影响力和知名度的领军人才缺乏足够的吸引力。通过在高校设立编制周转池这项工作，我认为应该实行一校一策，不断完善编制周转池的配套政策，在解决学校编制(岗位设置等方面)与人才引进这两个问题做到一种平衡。
　　周转编制，预期如何？
　　 激发社会化用人不断自我提升的内生动力，变一直以来编制使用的瓶颈问题为编制使用的正向激励
　　 主持人：十九大报告提出，要破除人才社会性流动的体制机制弊端。“编制周转池”的出现，是否可以看作是人才工作的破题举措之一？在市级层面设立编制周转池制度，您有什么样的心理预期？
　　 刘雪洁：习近平总书记在十九大报告中指出要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”，并要求“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策”。我省实施的“编制周转池”制度试点就是坚持问题导向，实行创新管理，转变“一定终身”、存量不活的传统编制管理模式，推进编制供给方式改革，形成基数不变、需求引领、存量整合、动态供给的编制管理新模式，建立符合公立医院实际的用人模式，实行编制保障和社会化用人相结合的人员编制制度，推动公立医院形成人才标准科学、人员结构优化、队伍梯次合理、激励作用明显的人才管理机制。
　　 开展公立医院编制周转池制度试点工作，是编制管理的重大创新，是推进共享发展的实际行动，对深化我市医药卫生体制综合改革、加强公立医院人才队伍建设、提高医疗服务能力具有重要意义。原则上，周转池事业编制周转期限为三年。三年期满，编办将会同有关部门，对各单位周转池运行情况进行绩效评估和考核。根据考核结果，按照定期周转、能增能减、动态调整的要求，并结合公立医院床位变化和周转池运行绩效等情况，重新确定各单位周转池事业编制规模。
　　 我们希望通过公立医院编制周转池制度试点工作的实施，以及落实公立医院用人自主权、转换用人机制和搞活用人制度，健全人员聘用、岗位设置管理和收入分配制度，整合人才资源，优化队伍结构，逐步建立符合公立医院特点和人才成长规律、体现岗位绩效和医务人员技术服务价值的人事薪酬制度，达到充分调动医务人员积极性，提供安全、有效、方便、价廉医疗服务的目的。
　　 郭有强：我认为，现代社会最影响人才社会性流动的体制机制弊端，是那些与时代要求不相适应的人才管理制度。它将个人的成长、工资福利、晋升、评价完全和单位捆绑在一起，这种管理方式的严重弊端突出表现为：削弱了人才的竞争性和创造性，阻碍了人尽其才和个性发展，窒息了人才活力与创新。
　　 编制和人才问题历来是制约高校自身发展的关键问题。编制周转池的出现与教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中提出的“改革高校编制及岗位管理制度”、“改善高校进人用人环境”等意见以及十九大报告精神是保持一致的，是我省事业单位编制管理的一次大胆创新，更为高校人才工作提供了一个实现跨越式发展的难得机遇，可以看作是人才工作的破题重要举措之一。所有试点高校都应当充分利用好编制周转池制度，不断完善编制岗位设置，加大高层次人才引进力度，在不断优化师资队伍结构以及学科专业分布的基础上，充分发挥高层次人才在教学、科研和学科建设工作中的引领作用。
　　 周转池制度是三年一个调整周期，一个关键问题就是如何加强对它的动态管理，以保障编制使用效益最大化。这个问题，对于上级主管部门来说，关键在考核，而对于高校自身来说，关键是要在三年内根据实际情况不断完善和调整方案。编制周转池工作自启动以来，各试点高校都处于“摸着石头过河”阶段，在实施过程中难免出现绩效评估较差、使用效益不高等问题，就需要立即调整方案，并向上级主管部门积极争取政策，将有用经验继续延续，没用的、效果不理想的及时剔除，从而使每个编制内的岗位及人才都是有实用价值的个体，保障使用效益的最大化。
　　 李云长：长期以来，我们的机构编制工作面临着缺编及编制管理不优的双重问题，这在一定程度上加剧了人才外流。设立编制周转池，通过人员从员额池到周转池、再到自建池的单向流动，可以有效发挥编制的正激励作用，而借助用编审核、进人标准控制等方式，还可以实现对周转池编制规模的控制，做到能放、能收。为此，我们将致力打通五个用人渠道，即选人用人的绿色通道、公开招聘、预聘培养、自主聘用和服务外包。
　　 在周转池编制的具体使用上，我们将以“一院一策”的用编人才标准管理为前提，建立机构编制大数据管理制度和用编进人前置审核制度，依托机构编制统计、实名制等大数据平台，实现编制资源“统筹”可查、“使用”可控。我们希望通过构建多种用人形式的人才流动机制(预聘培养、自主聘用向周转池流动、周转池向自建池流动)，激发社会化用人不断自我提升的内生动力，变一直以来编制使用的瓶颈问题为编制使用的正向激励，破解医院高层次人才“引不进、留不住、用不好”的难题。
　　 比如，市第三人民医院核定增加周转池编制469名，按照同步增加医院专业技术岗位20%高级职称和40%中级职称的要求，可在周转池编制中分别新增94名高级人才和188名中级职称人才，有效解决编制紧缺带来人才建设缺后劲、用人制度不规范、政策配套难衔接、事业发展受影响等瓶颈问题，为引进、留住和培养高层次人才提供重要的制度性保障。